Перспективы Монреальского протокола: итоги переговоров в 2011 году

В.Н. Целиков, национальный эксперт ЮНИДО
В.Н. Целиков, национальный эксперт ЮНИДО
В 2011 году состоялось несколько международных форумов, посвященных проблеме изменения климата в результате деятельности человека. Договоренности, достигнутые в ходе этих встреч, во многом определили перспективы в области регулирования оборота парниковых газов, в том числе используемых в климатическом оборудовании в качестве хладагентов.

XVII Конференция Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и VII Конференция Сторон Киотского протокола

Участники саммита «Большой восьмерки», проходившего 26–27 мая 2011 года в Довиле (Франция), подводя итоги встречи, выразили надежду, что на Конференции Сторон РКИК ООН в Дурбане наконец будут сделаны конкретные шаги к подписанию международного соглашения, которое обязало бы крупнейшие экономики планеты сократить выбросы парниковых газов.

Первоначально такое соглашение, которое пришло бы на смену Киотскому протоколу, срок действия которого истекает 31 декабря 2012 года, предполагалось заключить еще в 2009 году в Копенгагене. Однако тогда попытка провалилась. Теперь же, на конференции в Дурбане была сформирована Специальная рабочая группа по Дурбанской платформе для усиленных действий (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action), которая, по-видимому, займется разработкой новой версии соглашения. Ожидается, что проект нового документа будет готов не позднее конца 2015 года. В ходе дискуссий участники конференции смогли определиться только с наиболее вероятной датой вступления в силу этого договора — это 2020 год, но относительно его содержания единого мнения нет. Договорились, правда, что это будет «протокол, другой правовой инструмент или согласованный результат правового действия». Обсуждение возможных количественных обязательств по ограничению выбросов парниковых газов было отнесено на декабрь 2012 года, когда в Катаре состоится следующая Конференция Сторон РКИК ООН.

Следует отметить, что российской делегацией на Дурбанской конференции была предложена Поправка к Рамочной конвенции, касающаяся пересмотра списков развитых и развивающихся стран, а также стран — финансовых доноров. Эти списки составлялись еще во время подготовки первоначального текста документа (принятого в 1992 году и вступившего в силу в 1994-м), и там до сих пор к «бедным» развивающимся странам отнесены Китай, Южная Корея, Сингапур, Кувейт и другие государства. И, хотя это предложение было отвергнуто рядом делегаций (наиболее активными из которых были представители Саудовской Аравии), очевидно, что дискуссия по данному вопросу продолжится в Катаре.

Перспективы Монреальского протокола: итоги переговоров в 2011 годуОбсуждение второго периода выполнения обязательств по Киотскому протоколу (Киото-2), который должен продлиться с 1 января 2013 года по 31 декабря 2020 года, выявило серьезные разногласия среди участников Конференции РКИК ООН. В результате всего лишь несколько европейских стран выразили намерение принять участие в Киото-2. Евросоюз проинформировал, что будет продолжать финансирование проектов совместного осуществления (ПСО) в наименее развитых странах и странах с переходной экономикой (Беларусь, Казахстан и Украина), что во многом обусловило намерение последних принять участие в Киото-2. ПСО, реализуемые в рамках статьи № 6 Киотского протокола, представляют собой инвестиционные проекты, направленные на сокращение выбросов парниковых газов. По итогам реализации таких проектов, страны-инвесторы получают единицы сокращения выбросов (ЕСВ), которые позволяют им облегчить выполнение взятых на себя обязательств по Протоколу. Напомним, что в рамках Киото-1, то есть с 2008 по 2012 год, Европейский союз должен был сократить выбросы парниковых газов на 8%, Канада и Япония — на 6%, а страны с переходной экономикой (такие как Россия, Украина и другие) — сохранить выбросы на уровне 1990 года.

Япония, впрочем, как и Россия, не анонсировала своего участия в Киото-2, а Канада практически сразу же после окончания Конференции РКИК ООН заявила о своем выходе из Киотского протокола. Причина тому — ошибка, допущенная при его ратификации в части корректности оценки выполнимости взятых на себя обязательств. Позиция Российской Федерации по Киото-2 объяснялась в основном тем, что в рамках нового климатического соглашения количественные обязательства по сокращению выбросов должны быть у стран, являющихся крупнейшими эмитентами парниковых газов, то есть у КНР, США и Индии. Достаточно велика вероятность того, что об участии в Киото-2 еще до конца 2012 года заявят Новая Зеландия и Австралия, но даже в этом случае суммарные парниковые выбросы стран, присоединившихся к соглашению, составят менее 20% общемирового объема.

Неучастие Российской Федерации в Киото-2 фактически означает, что Россия отказывается от реализации приблизительно шести десятков уже одобренных ПСО и еще тридцати, представленных на одобрение, на общую сумму около 1,5–2 млрд долларов США.

Аргументы «за» и «против» расширения действия Монреальского протокола за счет распространения его действия на ГФУ

Доводы в пользу принятия поправок:

  • Взаимозависимость вопросов, связанных со стратосферным озоном и изменением климата.
  • Текст Венской конвенции об охране озонового слоя предусматривает, что Стороны должны регулировать оборот ОРВ таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия для окружающей среды. Это значит, что ГФУ, производимые и потребляемые в качестве альтернативы ОРВ, также входят в сферу интересов Конвенции.
  • Текст Венской конвенции об охране озонового слоя предусматривает, что Стороны должны регулировать оборот ОРВ таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия для окружающей среды. Это значит, что ГФУ, производимые и потребляемые в качестве альтернативы ОРВ, также входят в сферу интересов Конвенции.
  • ГФУ внедрялись практически исключительно в качестве альтернативы ОРВ, и Стороны должны незамедлительно приступить к решению вопросов вреда для окружающей среды, наносимого непосредственно в результате осуществления Протокола.
  • Использование альтернативных химических веществ, новых технологий и улучшение методов переработки/обращения может привести к существенному сокращению потребления ГФУ, одновременно оказывая поддержку поэтапному отказу от ГХФУ.
  • Предотвращение вреда будет более рентабельным, чем устранение ущерба после его причинения.
  • Важно дать ясный сигнал промышленности в менее развитых странах об увеличении объемов производства и использования альтернативных ГФУ веществ с низким ПГП.
  • Благодаря принятию поправки можно получить значительную выгоду, в том числе в виде совокупного сокращения выбросов ГФУ до 2050 года на 98 млрд метрических тонн эквивалента двуокиси углерода.
  • Поправка не изменяет обязательств стран в соответствии с РКИК ООН и не влияет на них, а, напротив, способствует гармонизации и согласованности политики между многосторонними природоохранными соглашениями.
  • Необходимо подать промышленности предупреждающий сигнал, чтобы рынок мог до наступления нормативных изменений заблаговременно адаптироваться как посредством сокращения производства ГФУ, так и посредством разработки альтернативных веществ и технологий.
  • Предусмотренный Монреальским протоколом финансовый механизм в лице Многостороннего фонда Монреальского протокола (МФМП) продемонстрировал успех в сокращении производства и потребления ОРВ, и было бы целесообразно распространить его действие на ГФУ.
  • Современный быстрый рост производства ГФУ является прямым результатом мероприятий, осуществленных в соответствии с Монреальским протоколом при финансовой поддержке МФМП и с предоставлением технической помощи развивающимся странам (в рамках пункта 1 статьи № 5 Протокола).
  • Обе предлагаемые поправки учитывают принцип общей, но дифференцированной ответственности, поскольку предполагают разные сроки для поэтапного отказа от ГФУ для развивающихся стран, а также и для развитых стран. Монреальский протокол является одним из первых многосторонних природоохранных соглашений, обеспечивших на практике реализацию этого принципа, в частности, в плане создания МФМП и выполнения в международном масштабе графиков поэтапного прекращения производства и потребления ОРВ.
  • Монреальский протокол является надлежащим и эффективным механизмом для рассмотрения ГФУ, поскольку в его рамках имеется готовая инфраструктура для решения вопросов регулирования производства и потребления ГФУ — это МФМП, информационно-координационный механизм программы «ОзонЭкшн», а также другие механизмы технической помощи.
  • По своему общему охвату РКИК ООН и Киотский протокол касаются выбросов, а не потребления и производства ПГ, включая ГФУ.
  • Новое климатическое соглашение появится в 2016 году, и его положения вступят в силу не ранее 2020 года, а к этому времени производство ГФУ может вырасти в три раза.

Аргументы против принятия поправок:

  • РКИК ООН и ее Киотский протокол являются надлежащими многосторонними природоохранными соглашениями для рассмотрения парниковых газов, таких как ГФУ.
  • ГФУ не связаны с разрушением озонового слоя, в связи с чем отсутствует правовое основание для дальнейшего обсуждения предлагаемых поправок.
  • Противоречивость доводов о том, что осуществляемые в соответствии с Монреальским протоколом мероприятия могут усугублять изменение климата и что Сторонам, его подписавшим, запрещается признавать последствия этих мероприятий в рамках Монреальского протокола и реагировать на них. Вместо этого они должны добиваться решения вопроса в рамках иного международного соглашения с практически таким же составом Сторон.
  • Включение ГФУ в Монреальский протокол возложит новые обязательства на все Стороны, подписавшие договор, без учета принципов, заложенных в РКИК ООН, что тем самым может дискредитировать эти принципы.
  • Признанный успех Монреальского протокола основывается на его четкой направленности на решение вопросов разрушения озонового слоя, однако этот успех может оказаться под угрозой, если его направленность будет ослаблена за счет включения других природоохранных вопросов.

IX Конференция Сторон Венской конвенции об охране озонового слоя и XXIII Совещание Сторон Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой

Перспективы Монреальского протокола: итоги переговоров в 2011 годуВ сводном докладе, прозвучавшем на IX Конференции Сторон Венской конвенции об охране озонового слоя, был сделан вывод о целесообразности совместного рассмотрения проблем глобального потепления и охраны озонового слоя при принятии решений относительно механизмов контроля антропогенных химических выбросов. Кроме того, в докладе отмечена имеющаяся в настоящее время неопределенность в оценке последствий взаимодействия изменения климата и истощения озонового слоя для здоровья человека, биоразнообразия, функционирования экосистем и количественных характеристик их обратной связи.

В докладе также говорилось о возможности заменить гидрофторуглероды (ГФУ), обладающие, по существу, нулевым озоноразрушающим потенциалом (ОРП) и высоким ПГП, веществами с низким ПГП. Если же сохранятся существующие тенденции, то к 2050 году выбросы ГФУ составят 20% от выбросов всех веществ, включенных в «корзину парниковых газов» Киотского протокола, взвешенных по ПГП.

В докладе Группы по научной оценке, также прозвучавшем на конференции, были сделаны следующие выводы:

  • Содержание ОРВ в атмосфере соответствует прогнозам.
  • Совместный учет проблем климата и озонового слоя означает, что решения, принимаемые в рамках Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, оказывают непосредственное влияние на оба эти вопроса и что изменение климата будет приобретать все большее значение для озонового слоя в будущем по мере сокращения уровня ОРВ.
  • Озоновая дыра сохраняется согласно ожиданиям и будет существовать до второй половины столетия.
  • Глобальное истощение озона значительно меньше, чем истощение в районе озоновой дыры, и будет сохраняться приблизительно до середины столетия.
  • Изменения в поверхностном ультрафиолетовом излучении по настоящее время невелики и в будущем будут в большей степени зависеть от изменения климата, чем от истощения озонового слоя.

Делегация Микронезии предложила Поправку к Монреальскому протоколу, касающуюся регулирования ГФУ (документ UNEP/OzL. Pro.23/5). Затем делегации Канады, Мексики и США совместно представили Поправку к Монреальскому протоколу, также касающуюся этого вопроса (документ UNEP/OzL. Pro.23/6). Следует отметить, что сторонниками принятия поправок, касающихся регулирования производства и потребления ГФУ, были не только выше указанные страны — к ним присоединились островные государства Тихоокеанского региона, а также значительное количество африканских стран. Основными оппонентами такого подхода были делегации Индии и Китая.

Участники конференции согласились, что при поэтапном отказе от ОРВ желательно внедрять альтернативы с низким или нулевым ПГП. Кроме того, была высказана идея о создании совместного Комитета Монреальского протокола, РКИК ООН и Конвенции ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Этот комитет должен определить, применим ли синергетический подход к регулированию ГФУ в рамках режимов по озону, изменению климата и загрязнению атмосферного воздуха.

При этом так и не удалось договориться о формировании официальной контактной группы для рассмотрения предлагаемых поправок, и очевидно, что вопрос их обсуждения в доработанном виде будет поднят на следующем Совещании Сторон Монреальского протокола, которое состоится в конце 2012 года в Женеве.

Что же предусматривает Поправка, предложенная Канадой, Мексикой и США? Во-первых, в группу I Приложения С Монреальского протокола (ГХФУ) предлагается добавить сведения о ПГП следующих веществ:

Вещество 100 летний ПГП
ГХФУ-21 151
ГХФУ-22 1810
ГХФУ-123 77
ГХФУ-124 609
ГХФУ-141b 725
ГХФУ-142b 2310
ГХФУ-225ca 122
ГХФУ-225cb 595

Во-вторых, добавить новое Приложение F следующего содержания:

Группа/вещество 100 летний ПГП
Группа I
ГФУ-32 675
ГФУ-41 92
ГФУ-125 3500
ГФУ-134 1100
ГФУ-134a 1430
ГФУ-143 353
ГФУ-143a 4470
ГФУ-152 53
ГФУ-152a 124
ГФУ-161 12
ГФУ-227ea 3220
ГФУ-236cb 1340
ГФУ-236ea 1370
ГФУ-236fa 9810
ГФУ-245ca 693
ГФУ-245fa 1030
ГФУ-365mfc 794
ГФУ-43–10mee 1640
ГФУ-1234yf (HFO 1234yf) 4
ГФУ-1234ze (E) (HFO 1234ze (E)) 6
Группа II
ГФУ-23 14 800

То есть новое Приложение F к Монреальскому протоколу будет включать 20 ГФУ, в том числе два так называемых гидрофторолефина.

В-третьих, в Поправке оговорено, что она не преследует цели выведения ГФУ за рамки обязательств, содержащихся в статьях 4 и 12 РКИК ООН и в статьях  2, 5, 7 и 10 Киотского протокола, которые распространяются на «парниковые газы, не регулируемые Монреальским протоколом». Каждой Стороне Поправки предложено продолжать применять в отношении ГФУ указанные выше положения РКИК ООН и Киотского протокола.

Кроме того, Поправкой предусмотрено:

  • введение обязательного лицензирования импорта и экспорта ГФУ, а также запрещение импорта и экспорта в страны, не являющиеся Сторонами Поправки;
  • ведение ежегодной отчетности о производстве и потреблении ГФУ, а также о выбросах ГФУ-23, являющегося побочным продуктом производства ГХФУ-22;
  • получение развивающимися странами из МФМП финансирования для осуществления поэтапного сокращения производства и потребления ГФУ, а также сокращения выбросов ГФУ-23.

Перспективы Монреальского протокола: итоги переговоров в 2011 годуВ тексте Поправки признается тот факт, что альтернативы всем видам применения ГФУ может не существовать. В этой связи предлагается механизм поэтапного сокращения до 15% от базового уровня вместо механизма полного отказа, как в случае с ОРВ.

Поправкой предлагается поэтапное сокращение производства и потребления ГФУ как развитыми странами, так и развивающимися странами. График такого сокращения представлен ниже:

  • Базовый уровень для развивающихся стран предлагается рассчитывать на основе усредненных значений потребления и производства ГХФУ за 2005–2008 годы с учетом ограниченности данных по ГФУ в некоторых странах.
  • Для развитых стран базовый уровень определяется в результате сложения потребления ГФУ с 85% от усредненных значений потребления и производства ГХФУ за 2005–2008 годы.
  • Следует отметить, что в отличие от обычной для Монреальского протокола практики использования ОРП для осуществления всех расчетов в рамках Поправки предложены взвешенные показатели на основе ПГП для ГХФУ и ГФУ.
  • В текст поправки также включены положения об ограничении выбросов ГФУ-23 на производственных мощностях ГХФУ-22, не имеющих утвержденных ПСО в рамках Механизма чистого развития.

По-видимому, неудачи международного сотрудничества в борьбе с негативными изменениями климата вызваны недооценкой значимости этой проблемы во многих странах. Как было отмечено на Международной научной конференции «Проблемы адаптации к изменениям климата», которая проходила в ноябре 2011 года в Москве, во многих странах проблема глобального потепления все еще не входит в число национальных приоритетов. Россия призвала другие страны поддерживать создание у себя элементов Глобальной рамочной основы климатического обслуживания, создаваемой под эгидой ВМО. Долгосрочное сотрудничество в области адаптации должно наиболее эффективным образом использовать функционирующие и создаваемые институциональные основы, особенно специализированные учреждения ООН.

С учетом изложенного представляется необходимым силами заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (Минприроды России, Минэкономразвития России, Минпромторга России, Росгидромета и других) и хозяйствующих субъектов оценить плюсы и минусы возможности участия Российской Федерации в Киото-2, а также целесообразность присоединения к инициативе США, Канады и других стран по включению ГФУ в перечень веществ, контролируемых Монреальским протоколом.

В. Н. Целиков, национальный эксперт ЮНИДО

Литература

  1. Бирюков А.В., Крутских А.В., Крутских С.А. и др. НТР и мировая политика. — М.: МГИМО-Университет, 2010.
  2. Кокорин А.О. Международное сотрудничество по проблеме изменения климата: Киото — Копенгаген — новое соглашение на период с 2020 года. 2012 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.wwf.ru/climate.
  3. Целиков В.Н. Анализ результатов Конференции ООН по глобальному потеплению в Копенгагене и оценка перспектив//Холодильная техника. 2010. № 1.
  4. Report of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol on the third and fourth parts of its sixteenth session, held in Panama City from 1 to 7 October 2011, and Durban from 29 November to 10 December 2011, FCCC/KP/AWG/2011/7.
  5. Report of the combined Ninth Meeting of the Conference of the Parties to the Vienna Convention on the Protection of the Ozone Layer and Twenty-Third Meeting of the Parties to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer UNEP/OzL. Conv.9/L.1 UNEP/OzL. Pro.23/L.1.
  6. Report of the Scientific Assessment Panel (SAP), UNEP
  7. Report of the Environmental Effects Assessment Panel (EEAP), UNEP.
  8. Proposed amendment to the Montreal Protocol submitted by the Federated States of Micronesia UNEP/OzL. Pro.23/5.
  9. Proposed amendment to the Montreal Protocol submitted jointly by Canada, Mexico and the United States of America UNEP/OzL. Pro.23/6.


наши проекты
  • АПИК
  • Университет климата
  • Выставка «Мир климата»
  • АПИК-тест